Case: W pewnym mieście na prawach powiatu młodzieżowa rada miasta postawiła sobie za cel przygotowanie programu stypendialnego dla najlepszych uczniów szkół ponadpodstawowych. W tym celu po zbadaniu potrzeb młodzieży oraz możliwości finansowania inicjatywy ze strony powiatu, na podstawie art. 5b ust. 6 ustawy o samorządzie gminnym zgłosiła do prezydenta miasta wniosek o podjęcie inicjatywy uchwałodawczej w sprawie powołania funduszu stypendialnego. Niestety, prezydent poinformował, że nie nada wnioskowi biegu procedury uchwałodawczej, ponieważ nie widzi zasadności takiego przedsięwzięcia. W związku z tym młodzież po raz kolejny wystąpiła z wnioskiem, tym razem do przewodniczącego rady miasta, w którym żąda przyznania jej bezpośredniej inicjatywy uchwałodawczej.

Czy rada miasta może nadać inicjatywę uchwałodawczą młodzieżowej radzie miasta?

Odpowiedź IREPSO:

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w przypadku miasta na prawach powiatu zastosowanie będzie miała ustawa o samorządzie gminnym, a nie ustawa o samorządzie powiatowym, gdyż wedle art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym: ,,Miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie”.

Ustawa o samorządzie gminnym dość skąpo wypowiada się na temat inicjatywy uchwałodawczej w podstawowej jednostce samorządu terytorialnego (analogicznie właściwe ustawy odnoszące się do szczebla powiatowego i wojewódzkiego). Ustawa expressis verbis przyznaje takie prawo wyłącznie mieszkańcom (art. 41a ustawy o samorządzie gminnym) oraz wójtowi (poprzez redakcję art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym tj. do jego zadań zależy przygotowywanie projektów uchwał rady gminy). Z tych przepisów nie wynika jednak, aby te podmioty były jedyne, którym przysługuje inicjatywa uchwałodawcza. Projekty uchwał mogą być przygotowywane także np. przez przewodniczącego rady, komisje rady czy radnych. Podmioty, którym przyznano inicjatywę uchwałodawczą – w sytuacjach, gdy nie przewidział tego ustawodawca – powinny zostać wskazane w statucie gminy (por. art. 3 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).

I tak, gmina w swoim statucie decyduje o tym, kto ma prawo do inicjatywy uchwałodawczej. Poprzestając na tym można byłoby odnieść wrażenie, że odpowiedź na pytanie powinna być pozytywna. Tym bardziej w tym przekonaniu może utwierdzić również fakt, że młodzieżowa rada jest organem (konsultacyjno-doradczo-inicjatywnym) gminy, wszakże posiada własne zadania oraz kompetencje.

Należy zauważyć jedną ważną rzecz – młodzieżowa rada gminy jest organem fakultatywnym i nie wpisuje się sensu stricte w dychotomiczny podział organów gminy na uchwałodawcze (rada) i wykonawcze (wójt). Młodzieżowa rada stoi trochę z boku tego podziału – formalnoprawnie jako organ funkcjonalnie podległy radzie gminy, ale de facto konsultacyjno-doradczo-inicjatywny względem obu tych organów.

Inicjatywa uchwałodawcza na gruncie statutu gminy może być przyznawana dla podmiotów bezpośrednio biorących udział w tworzeniu prawa miejscowego. Tak więc poszczególne statuty przyznają inicjatywę uchwałodawczą np. klubom radnych, poszczególnej liczbie radnych, przewodniczącemu rady gminy itd. Te osoby stanowią jednak substrat osobowy organu uchwałodawczego. Same nie są oczywiście organami, ale bez nich nie mógłby funkcjonować taki twór jak rada gminy. Zapewnienie im inicjatywy uchwałodawczej trzeba zatem uznać jako wyraz zapewnienia prawidłowego i koniecznego funkcjonowania organu uchwałodawczego. Przyznanie młodzieżowej radzie takiej kompetencji nie może być natomiast uznane za konieczne i niezbędne do prawidłowego działania rady gminy.

Ewentualna inicjatywa uchwałodawcza takich podmiotów jak młodzieżowa rada miasta musi przybrać formę obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, chociaż nie sensu stricte. Nie należałoby utożsamiać ewentualnej inicjatywy uchwałodawczej młodzieżowej rady z inicjatywą uchwałodawczą mieszkańców gminy z art. 41a ustawy o samorządzie gminnym. W pierwszym przypadku mamy w końcu do czynienia z podmiotem w postaci organu, w drugim z osobami fizycznymi. Ewentualna inicjatywa uchwałodawczej takich podmiotów jak młodzieżowe rady wpisuje się zatem w koncept obywatelskiej inicjatywy sensu largo, gdzie poza mieszkańcami mielibyśmy na myśli również inne podmioty społeczeństwa obywatelskiego nie mieszące się w zakresie pojęcia obligatoryjnych organów gminy. Takie rozumienie pojęcia ,,obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej” byłoby jednak istotnym novum w prawodawstwie.

Tak więc podsumowując, ewentualne prawo inicjatywy uchwałodawczej powinno być przyznane w formie obowiązkowej albo fakultatywnej wyłącznie przez ustawodawcę. W obecnym stanie prawnym rada gminy nie może przyznać takiej kompetencji młodzieżowej radzie miasta. Niemniej młodzieżowej radzie przyznano obligatoryjną kompetencję – możliwość zgłoszenia wniosku o podjęcie inicjatywy uchwałodawczej do podmiotów, którym przyznano prawo inicjatywy uchwałodawczej (tzw. pośrednie prawo inicjatywy uchwałodawczej), o którym jest mowa w kazusie.